西部生态文明建设的法治保障研究

牙克石市人民法院 贾玉萍

内容摘要：生态文明是人类社会的重要文明形态,是社会文明体系的基础。西部地区是中华文明的发祥地之一，生态文明的提出是继工业文明后的更高一级的社会形态,它同物质文明、精神文明、政治文明交互作用,共同推动社会文明的发展。当代以来，由于历史、地理环境、人文传统、国家发展战略需要等众多因素，西部与东部地区的发展差距逐渐出现扩大趋势，东西部区域经济社会发展的不平衡性成为影响中国社会和谐的因素之一。人类进入到工业文明时代后,一味地对自然资源进行索取和掠夺式的开发,破坏了自然环境的基本生态过程和自然再生产的能力,导致严重的环境污染和生态破坏。本文从分析我国和西部民族地区生态环境现状入手,深入分析研究我国生态环境法律体系的完善,特别是西部民族地区根据其生态环境极其脆弱、经济发展落后的严峻现实,加快制定和完善西部民族地区生态环境法律体系建设。如何推进生态文明建设成为亟待解决的课题。

　　 关键词：生态文明 西部法制建设

生态文明是人类社会的重要文明形态,是社会文明体系的基础。西部地区 是中华文明的发祥地之一，生态文明的提出是继工业文明后的更高一级的社会形态,它同物质文明、精神文明、政治文明交互作用,共同推动社会文明的发展。党的十七大报告第一次明确我国要建设生态文明,这是我们党科学发展观、和谐发展理念的升华,是党的执政兴国战略的新发展。当代以来，由于历史、地理环境、人文传统、国家发展战略需要等众多因素，西部与东部地区的发展差距逐渐出现扩大趋势，东西部区域经济社会发展的不平衡性成为影响中国社会和谐的因素之一。人类进入到工业文明时代后,一味地对自然资源进行索取和掠夺式的开发,破坏了自然环境的基本生态过程和自然再生产的能力,导致严重的环境污染和生态破坏。基于此,一种新的文明——生态文明的出现就成为历史的必然。目前,西部民族地区生态环境问题极为严峻,生态保护建设任务极其艰巨,生态环境保护与经济协调发展矛盾异常突出。良好的生态法制是西部民族地区生态文明建设的根本保障,然而我国的生态环境法制体系仍不完善,缺乏预见性和可操作性,中央生态环境法结构和内容需尽一步完善。西部民族地区生态法制建设极其薄弱,难以适应西部民族地区生态文明建设的需要。为此,本文从分析我国和西部民族地区生态环境现状入手,深入分析研究我国生态环境法律体系的完善,特别是西部民族地区根据其生态环境极其脆弱、经济发展落后的严峻现实,加快制定和完善西部民族地区生态环境法律体系建设。如何推进生态文明建设成为亟待解决的课题。

一、西部地区环境与资源保护与建设的意义及现状

　　（一）西部生态环境及自然资源对中国社会可持续发展的意义

　　西部地区是中国生态天然屏障之所在，占中国陆地总面积1/4的青藏高原是长江、黄河、澜沧江等大江大河的发源地，对三大水系及其流域的生态环境影响极大。西北地区同时又是中国水土流失敏感区、风沙源头和濒危物种的栖息地，是中国生态建设的重要屏障和战略要地，其生态安全直接影响着中下游和全国的生态安全。例如，近年频繁发生的沙尘暴灾害就是西北地区、内蒙古地区植被破坏导致的恶果，其危害波及整个华北乃至江南；位于江河上游的西北地区严重的水土流失造成中下游河道和湖泊淤积堵塞，降低了防洪能力，加剧了洪涝灾害。因此，保护和改善西北地区生态环境对全国生态安全有着全局性的重要意义。

　　（二）西部生态恶化与资源破坏的现状　

由于长期非持续性的、掠夺式的开发利用，西部地区生态环境与自然资源的破坏相当严重，生态环境日益恶化，尤以西北地区为甚。目前，西北地区已成为中国自然资源破坏最为严重、生态环境最为脆弱、环境承载能力较低的地区。表现为：（1）水土流失严重。西北地区是中国水土流失的重灾区，这一地区的水土流失成为黄河、长江等大江大河泥沙的重要来源，引起地表水泥沙含量增大，洪水泛滥，造成难以估算的损失。同时，大面积的水土流失，使土壤次生化、肥力下降，严重影响了土地利用质量和生产率的提高，也进一步降低了土地承载率。（2）土地荒漠化加剧。中国西北地区是土地荒漠化最为严重的地区之一，这一地区的土地荒漠化固然有其历史和自然原因，但长期不合理的开垦、过度放牧、乱挖药材、采矿等人为破坏了地表原有的植被，导致大部分干旱地区土地退化。（3）水资源严重匮乏，水生态平衡失调。由于气候干旱，植被破坏严重，水涵养能力降低，西北地区大部分湖泊、沼泽、湿地都在萎缩，河流水量减少，很多湖泊干涸。（4）植被覆盖率低，质量和功能下降。但近年来由于滥砍滥伐严重，大片林地被毁，致使森林覆盖率大幅下降，森林面积减少。[3]（5）环境污染严重。西北地区是中国矿产资源极为富集的地区，具有种类多、分布广、含量大、层次性强的特点，但由于该地区开采条件和技术水平的落后以及掠夺式的无序经营，致使资源浪费率极高，导致工业“三废”对环境污染较重题也较为突出；（6）生物多样性受到威胁。西北地区是中国野生动植物资源分布最广泛的地区之一，生物类型多样，野生动物种类特殊。但近年来由于草原、森林植被破坏，以及人为盗猎等因素，导致该区野生生物种群数量剧减，分布区逐年缩小，多样性开始遭到破坏。[4]

　　二、西部生态环境法治建设的主要障碍因素分析

　　时至今日，中国的“西部”在人们的观念中已成为经济欠发达、生态恶化的代名词。其中的原因，除了地球生态系统演化等自然原因以外，人们无视自然规律的过度开发、人口与资源矛盾加剧、法律文化的地缘特殊性导致法律失调等原因起着更为直接的作用。加强西部生态环境法治建设，依靠法律调控手段规制社会主体对待自然的不理性行为，实现人与自然和谐的目标，是现代法治的必然要求和选择。笔者认为，西部生态环境法治建设的目前主要存在以下障碍因素。

　　（一）西部法律文化的地缘特殊性，导致西部法治状况总体水平低

　　　1．西部经济与社会发展水平低，贫困与人口的压力，使得现代法治存在的社会物质生活条件更加贫乏西部地区经济社会发展水平普遍较低，发展任务十分繁重。靠天吃饭是这些地区解决温饱的唯一出路。[5]同时，人口增加与贫困的压力，使得人与自然的矛盾突出。由于经济发展水平低下，而人口增长的速度较快，人们便以砍挖植被和树木，超载放牧，不惜牺牲环境为代价拓展自己的生存空间，使得生态环境极度恶化。同时，法律宣传不到位，群众法律意识淡薄，传统观念还未能转变。分析滥伐林木犯罪案件、非法狩猎案件、非法捕捞水产品案件及非法占用农用地案件中，有相当部分犯罪嫌疑人不懂法，他们具有靠山吃山，靠水吃水的传统观念，认为砍伐些树木做烧材，或在自家院中粘鸟，在河中打鱼，破坏植被和水湿地开荒的行为都是正常的，甚至认为这是靠自己的双手创造财富，是勤劳的表现，尚不知他们的行为已触犯了法律。这些犯罪嫌疑人对破坏水湿地立案标准，涉林案件犯罪数额、标准，珍贵数种、珍贵野生动物保护品种等不清楚或不知道，在受到违法处罚时会很茫然。

2．西部地区社会主体的法律观念、法律认同和法律行为受着国家制定法、宗教教规与民族习俗为主体的民族法文化的多重影响{1}

　　首先，从民族结构方面看，西部地区有汉、蒙、回、藏、维吾尔、哈萨克、土、保安等二十多个民族。一个民族就是一个相对独立而稳定的文化体系，由此也造成了各民族、各社区和各群体在社会生活、风俗习惯、价值观念、思维方式、情感性格、人的社会化方式以及人的个性特征等方面的差异性，形成了不同民族的群体心理素质、群体气质及其行为模式。其次，从宗教信仰结构和多元文化交织方面看，位于亚洲腹地的中国西部，由于“丝绸之路”的连接，成为三大宗教（佛教、基督教、伊期兰教）、三大语系（阿尔泰语系、印欧语系、汉藏语系）以及汉文化、阿拉伯文化、印度文化等多种文化的荟萃之地。各民族由于其错综复杂的族源与习俗，即使是信仰同一种宗教的民族，彼此间的法制观念和行为也并不相同，这更增加了文化交融的复杂性。

　　3．西部地处偏远，生活方式更为保守，现代法律文化更稀薄

　　由于西部地广人稀、交通不便、信息闭塞，社会经济发展整体条件差，尚未跨入工商经济时代。谋取经济利益是重要诱因。从典型案件分析可知，环境资源犯罪分子实施犯罪目的基本都是为了从破坏环境资源的犯罪活动中谋取经济利益。犯罪分子为求较高的经济利益，不惜违反法律，以身试险，这种逐利性成为案件的重要诱因。违法成本低导致案件频发的又一原因。在非法狩猎罪、盗伐林木案件、非法占用农用地案件中，犯罪分子多以缴纳罚金判处缓刑的方式执行刑罚，这样的违法成本与非法狩猎、盗伐林木所获得的经济利益相比根本就不足为惧。探究西部生态环境法治建设问题，必须置于上述法文化环境的整体视觉之下。事实上，我们已经有了以《中华人民共和国环境保护法》为环境基本法，以环境与资源保护的有关法律、地方性法规和规章为主要内容的环境与资源法律体系，但基于上述原因，这些法律法规在西部地区的实施效果很不理想，远未达到立法的目的，西部的生态环境问题依然严峻。如何将众多的法律规范内化为西部社会主体的素质，如何依法规范西部社会主体的行为，将是西部法治建设中一项任重而道远的工作。

　　三、加强西部地区生态环境法治保障遇到的困难与问题

（一）缺乏有效监管机制，打击力度不够。由于破坏生态环境犯罪行为的法律制度和相关管理制度的缺位或错位，为犯罪分子谋取利益提供了空档。以盗伐林木案件为例，由于西部地处大部分地处山区，森林分布面积广，交通不便，监管人员少，管理难度大，往往在案件发生以后才着手进行查处，保护手段具有滞后性。

（二）缺乏联动机制，打击犯罪效果不佳。由于有些部门缺乏配合，一些破坏环境资源保护的案件虽然已构成了犯罪，但仅被执法部门处以罚款了事，并未移送或予以刑事立案。

（三）刑罚力度立法缺陷，涉案人员惩罚力度轻。对于破坏生态环境犯罪的惩罚力度相对于其他犯罪而言是较轻的，难以达到震慑其他违法犯罪人员的效果，致使破坏环境资源现象屡禁不止，严重影响了打击力度。

四、防控、减少破坏生态环境资源犯罪的对策建议

为了从根本上防控和减少破坏生态文明建设案件的发生，保护良好的生态环境和宝贵的自然资源，除了要加大保护环境资源的宣传力度与对犯罪分子的打击力度、依法从源头上预防犯罪，我们认为还应当采取以下积极措施。

（一）强化法制宣传，健全法律制度。针对大多数犯罪主体不识法、不懂法这一问题，应该继续大力宣传环境保护法律、法规，充分运用传统媒体和微信、微博、新闻客户端等新媒体，通过公开审判、以案说法和典型案例等形式，宣传生态环境资源保护法律法规，提高公众环境资源保护意识。特别是针对西部林区高发的案件，选派法官深入农、林场宣讲涉及破坏森林资源类犯罪的相关法律法规，结合当地实际进行举例说明，使广大人民群众认识到实施破坏环境资源犯罪的社会危害性和可能面临的后果；针对基层干部对行政法方面知识掌握的不到位的情况，要教育广大林业监管人员严格依法行政，遵守行政法原则，提高行政执法能力和监督水平。西部地区生态环境法治建设必须顺应中国法治现代化的步伐，在可持续发展的前提下，完善和改进国家和地区环境立法。1、地区的差异性导致了对法律的不同需求，创建协调完善的西部区域性、地方性环境法体系，着力环境保护的经济。针对西部的生态环境与资源的保护，目前需要着重解决以下几个法律问题。(1)对在实践中行之有效的环境政策要及时上升为法律规范，在条件成熟的时候，可以制定《西部生态建设法》，规定包括中央政府在内的各级政府的职责义务，生态建设的目标、任务、步骤和具体措施。(2)国家财政对西部生态环境建设的支持及其法律保障。一方面，西部大多数地区经济水平落后，缺乏自我积累和自我发展能力，对生态环境和资源保护投入严重不足，仅靠自身的努力不足以达到保护和改善环境的目的；另一方面，西部生态环境的建设，既是为了保护西部的环境与资源，也是为了给中、东部地区建立起生态屏障和更有效供应资源，给国家的经济与可持续发展提供后劲和坚实基础，理应得到国家财政经费的支持。为此，需要从法律上对国家的财政支持予以保障，以保证西部生态建设有可靠的资金来源。(3)着力环境保护的经济、法律制度创新。在西部地区，政府、企业、农户居民的种种造成环境法律及政策难以奏效的不理性行为，从制度条件上分析，实质上是他们面对不理性制度等外部条件的“理性行为”亦或无奈之举。要真正改变和经济、社会、环境可持续发展不相符合的行为，克服企业行为对环境的外部不经济性以及政府行为中的地方保护主义等环境不理性行为，一个重要的途径就是从改变限制其选择范围的制度条件着手，进行环境经济、法律制度的创新。[7]如进行企业产权制度创新，使企业成为真正独立的产权主体、市场主体和利益主体，独立承担投资风险，承担环境损失费用，实现外部成本内部化；依法建立健全资源开发利用的补偿制度,由国家或资源开发利用的受益者对资源受害者或输出者给予补偿等。

（二）进一步丰富举报手段，探索提前预防、提前介入的预警机制。当今社会，电子信息网络高度发达，通过网络优势，增加我们获取线索的途径，尽力消除职能部门监管、执法行为滞后的问题。针对遏制毁林开垦和乱占林地的违法行为、对林区的监管制度落实等问题发出司法建议。

（三）加大犯罪违法成本。如果依法加大破坏环境资源犯罪行为的违规成本，个人在滥伐林木的同时也必须考虑违法后果。建议加重刑罚量刑力度，加大罚金数量，通过更多的法律手段加大对破坏环境的违法犯罪分子的震慑力度，加重破坏环境的成本付出，只有这样，此类案件才能从根本上受到遏制。

（四）加强部门职能联动，形成环保执法合力

打击破坏环境资源保护犯罪工作仅靠单独的部门是不够的，还必须依靠政府各职能部门的支持和配合。要充分发挥司法能动性，加强与检察机关、公安机关、林业、国土、环保等行政部门的沟通联系，主动吸收林业、乡镇政府、村委会和社会团体介入案件、参与调解，提高人民调解员调处环保纠纷的能力，形成行政执法与司法保障互补的良性态势。

（五）加强环境审判队伍的建设。组织干警对各类涉林犯罪的法律法规以及在审判涉林案件过程中的各项实用规程进行系统学习；同时要求法官要对涉林犯罪地方性法规的概念、效力、适用范围以及具体规定进行准确把握，以提高法官的业务水平和法律素养，增强法官对涉林犯罪案件严格执法、依法办案重要性的认识，确保在审理环境资源案件的过程中能够准确适用法律，确保量刑准确规范，审判公正合法，努力打造一支政治强、业务精、素质高的专业化环境资源审判队伍。

（六）实行缓刑和出狱人员回访制度

目前就法院审理的环资案件中，有必要实行缓刑和出狱人员回访制度，以促使缓刑犯和出狱人员改过自新，预防其重新犯罪。刑事审判庭要大力倡导判后关爱、教育、监督延伸工作，认真落实缓刑和出狱人员回访制度。通过加强与缓刑和出狱人员所在村委会或社区的联系，建立缓刑和出狱人员帮教档案，并详细记录缓刑和出狱人员的住址和联系方式，对缓刑和出狱人员进行跟踪帮教，积极做好预防缓刑和出狱人员重新犯罪的工作，以维护社会秩序的稳定，避免破坏环境资源类犯罪的再次发生。

【参考文献】

{1}{2}王肃元，冯玉军．论西部经济发展的法律促进（J）．法学家，1999（3）．

{3}吉尔茨．地方性知识：事实与法律的比较透视（J）．邓正来译．梁治平．法律的文化解释（M）．三联出版社，1994．

{4}{6}史玉成．西部生态环境建设的法律思考（J）．兰州大学学报（社会科学版），2001（2）．

{5}吕忠梅．环境权力与权利的重构（J）．法律科学，2000（5）．

{7}尹伊君．文明进程中的法治与现代化（J）．法学研究，1996（6）．